新农村建设中的规划问题及对策建议

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中共连云港市委副秘书长、农工办主任  胡广林

 

  建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,关系到全面建设小康社会目标的如期实现,关系到广大农村的繁荣发展和和谐稳定。规划作为推进新农村建设的总蓝图,是推进城乡统筹发展和城乡一体化的有效途径,是加快社会主义新农村建设的基础工作,对指导和建设新农村起着举足轻重的作用。

 

  一、规划是新农村建设的基础和引领

 

  推进城乡统筹,建设新农村,规划是龙头,也是基础。必须进一步提高对新农村规划编制工作重大意义的认识,切实把规划编制和执行工作抓紧抓好。

 

  1.搞好村庄规划是建设新农村的基础。村庄建设如何布点布局、何处着色着力,才能最美丽动人、最科学合理、农民群众最满意,基础就在于规划的编制。规划不仅管当前,更关系长远。只有搞好了规划,才能保障新农村建设有计划、有步骤、有重点循序渐进地开展,避免低效投入、重复建设,节约物力财力,最大限度、最高效率的用好每一笔来之不易的新农村建设资金和资源。

 

  2.搞好村庄规划是推动新农村建设的引领。党的十八大报告提出建设“美丽中国”的全新要求,作为美丽中国重要构成的美丽乡村建设,必须以规划作为先导和引领。规划是对未来的设计,规划定位决定了新农村建设的发展方向,决定新农村基础设施建设和社会事业布点,决定新农村建设的水平,只有定位准、标准高,才能充分发挥好村庄规划在促进城乡统筹发展、优化村庄空间布局和统筹配置空间资源等方面的引领作用。

 

  3.搞好村庄规划符合广大农民的利益愿望。长期以来,许多地方的农民饱受村庄无序建设、基础设施和公共服务无法合理配置、生产生活环境恶劣之苦。随着农民群众收入水平的逐年提高,制订整齐划一的房屋建设规划,改变农村“脏、乱、差”的落后面貌,提高水、电、路等配套基础设施条件,完善就医入学入托等民生事业,已经成为新时期广大农民的共同诉求和愿望。通过科学合理规划引领的新农村,必将逐步满足这些要求,也必将给广大农民带来实实在在的利益和实惠。

 

  近年来,各地在推进新农村建设过程中,越来越重视规划的引领作用,许多市县已经实现镇村城乡统筹规划全覆盖。在规划的引领下,一批生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村加快建设、亮点纷呈。

 

  二、当前新农村规划中存在的主要问题

 

  当前,农村绝大部分地区已实现镇村规划全覆盖。但据笔者多次深入农村广泛调研与观察,发现因受到经验积累不足、重视程度不同、专业人员有限等因素的制约,部分地区的新农村规划还存在无规可依、规而不高、有规不依、违规难纠等令人担忧的现象,成为影响新农村建设质量的重要因素。

 

  一是无规可依。主要表现为部分地区对规划的重要性认识不足,规划意识淡薄,规划基础薄弱,建设跟着感觉走,甚至“没有规划”的现象还存在。受几千年来的自然经济和半个多世纪的城乡二元分割格局影响,行政上人为的把城镇和农村严格区分为两类地区,致使早期的规划主要服务于城镇地区,村庄规划往往不被关注和重视,新农村规划存在先天不足,不少农村地区的村庄发展就是一种自然外延式拓展。近年来各地纷纷加大加快新农村建设力度进度,但因为规划编制费用高、耗时长,再加上有些乡镇受领导“急于求成”的政绩观驱使,导致重建设、轻规划的现象,走马上任“三把火”,往往匆忙安排镇村项目建设,先建设、再规划或边建设、边规划,建设牵着规划走的不科学现象时有发生。

 

  二是规而不高。主要表现为有的地方虽然有规划但水平不高,水平参差不齐,内容深度不同,缺乏前瞻性、科学性、长远性。部分地区已有的新农村规划缺乏深度,有的只是简单的平面规划,缺少控制性详规,普遍达不到城市设计的标准。部分地区对规划的认识不全面、不科学,偏重了村居建设、基础设施规划,忽视了产业发展、生态保护等专项配套规划,且与已有的专项规划之间也缺少有效衔接。部分地区的新农村规划缺乏差异性、个性化,只是照搬照抄、“重复模仿”,或是跟着主观走,忽视当地实际的功能定位、产业现状、生态环境等因素,导致规划与建设农村不像农村、城市不像城市,有新房无新村、有新村无人口、有人口难就业等现象,规划效果差导致群众满意度低。

 

  三是有规不依。主要表现为虽然编制了规划,但得不到执行或是执行过程中走样变形,规划和建设成了“两张皮”。有的地区规划执行严肃性不够,规划只是“纸上画画、墙上挂挂”,或只是用于应付达标验收及领导调研视察,“只见规划、不见行动”。有的地区以优化招商环境、简化审批程序等名义,无视已有规划要求,先建设,后审批,甚至不走规划审批程序。有的地区规划执行连续性不强,跟着领导意愿、人事变动随意更改、任意变动,变样走形的现象时有发生,“一任领导一套规划”现象较为普遍。还有少部分地区规划好高骛远,在规划面积、空间布局、人口规模等方面盲目求大求全求高,超出了新农村建设现阶段的实际承受能力,实施起来战线长、困难大、阻力多,导致规划落实难度过大,可操作性不强,影响了规划的执行效果和权威性。

 

  四是违规难纠。主要表现在对违规项目难以处理,执规不严、违规不纠、缺少执规执法队伍等。有的地区对出现的违规现象不能及时按规纠正、坚决取缔,规划在违规项目面前“弱声”、“失声”,使规划的权威性、严肃性丧失。“以罚代拆”产生连锁负面效应,导致乱搭乱建屡禁不止。有的地区对建设项目监督管理责任落实不到人,对违规的项目监管存在慢一拍、缓一步现象,直到工程竣工才发现违规问题,导致事后查处陷入拆了浪费、不拆违规的两难境地,增加了查处成本。同时,多数乡镇建设管理站人员编制少、工作经费少、执法手段少,面对面广量大、居住分散的农村新房建设,发现、查处违规行为人手不足、力不从心。

 

  五是人才短缺。主要表现为基层规划和管理队伍整体素质不高,缺乏专业的规划人员和编制人员,难以适应新农村建设需求。专业人才在新农村规划中发挥着至关重要的作用,承担着描绘农村蓝图、引领农村发展的重任,关乎城乡规划编制和执行的成败。据调查,目前乡镇普遍未设专门规划机构,多以建管所代行职责,人员以兼职为主,经费多为自筹。据相关研究,每万人口应配备12名城乡规划技术人员,但现有的基层乡镇规划人才队伍总量偏少,难以满足现实需要;队伍年龄结构偏大、结构不优,从事规划人员多数中专或高中毕业,非规划专业出身,专业不对口,有的甚至是转岗的村干部,只能边学边干边探索,技术储备和专业经验不足,人员素质参差不齐,水平亟待提高。

 

  三、主要对策及建议

 

  新农村规划是美丽乡村建设的基础工程,是推动新农村建设的龙头。笔者建议,推进新农村建设,必须着力在增强规划意识、提高规划质量、强化规划执行、打造规划队伍等方面下深功夫、做细文章,切实发挥好引领作用。

 

  一要强化规划意识。首先要强化县乡干部的规划意识,尤其是强化乡村干部的规划意识,通过对他们开展经常性的学习培训、参观考察,使他们认识到规划有法、建设依规意识,杜绝凭长官意志、拍脑袋建设。要提高规划的参与度,农民是新农村建设的主人公,要切实增强规划的公众参与,广泛征求和吸纳农民群众的意见和建议,通过建立规划公示制,召开村民议事会和村民大会,甚至组织听证会等形式,请村干部和村民围绕规划谈看法、出主意、提建议,充分保障村民的规划知情权、参与权和决策权。要提高规划的知晓度,持之以恒抓好《城乡规划法》等法律法规的宣传引导工作,利用广播、电视、报刊、网络、手机短信等传媒载体,经常性、大规模的组织专题宣传活动,使规划知识家喻户晓、人人皆知,切实增强基层干部和群众对规划法律地位的认识,形成人人关心规划、自觉遵守规划、维护规划的社会氛围,不违规建设、不违规搭建,并且能够揭发和自觉抵制违规建设,从源头上消除违法违规行为的产生。

 

  二要提高规划质量。规划科学,是最大的节约;规划失误,是最大的浪费。农村要美,首先规划要美、水平要高。要注重城乡统筹发展理念,按照统筹城乡规划要求,编制总体规划,完善相关产业发展规划、专项规划及控制性详细规划等,强化城市设计、景观设计、建筑设计标准。要结合村庄的村情、民情和社会需求,正确处理近期与远期、局部与整体、需要与可能等方面的关系,依法调整和完善新农村规划,优化空间布局和产业布局,使新农村建设有章可循、有法可依。要按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求,注重保留不同村庄在产业结构、功能形态、空间景观、社会文化等方面的差异,深度挖掘地域风貌、自然村落、民俗文化、建筑传统等独特元素,打造具有个性的特色新农村,防止千篇一律、千村一面。要提高新农村规划的编制深度,在层次上覆盖到村、社区,在内容上涵盖镇村布局、产业发展、基础设施、环境保护和公共服务配置,在深度上镇区达到控制性详规,新社区达到城市设计的水平。要进一步加强乡村规划编制中的基础研究工作,确保各项规划编制与农村经济社会发展相协调,与城乡建设需求相配套,与乡村资源能源利用、历史文化传承与生态环境保护相一致,把规划的高起点要求和可操作性统一起来,全面提高规划的科学性、前瞻性和权威性。要保障规划编制经费,将新农村规划编制经费列入县乡财政预算。

 

  三要强调规划执行严肃性。要牢固树立规划即法的理念,规划一经制定通过就必须不折不扣地执行,任何单位和个人不得随意更改,切实维护规划的权威性、严肃性和连续性,坚持一本规划一张蓝图,持之以恒加以落实,不搞“一任书记一个规划”。要强化规划管理监督,建立和完善建设规划审批制度、责任追究制度,对规划项目实施监督责任落实到人,从源头上杜绝管理混乱问题,坚决做到“无规划不批准、无审批不建设”。要加大对违法违规案件的惩处力度,对擅自改变规划用途的行为,除勒令其整改外,再按照有关法律法规要求加大处罚,让违规者接受处罚大于受益;对擅自改变规划设计的,按照法律法规严肃查处,做到执法如山、令行禁止。要逐步建立规划诚信档案,不允许有违法违规行为的开发主体、居民个人再参与当地项目建设,从源头预防违规现象的出现。

 

  四要加强规划机构队伍建设。高素质人才队伍是规划编制的保障。要强化乡镇规划管理机构建设,各地应专项拿出一部分编制,逐步实现基层新农村规划有专门机构、有人员编制、有专业人员、有工作经费、有办公场所的目标。应坚持“柔性引才”,立足“不为所有、但为所用”的原则,内引外联一批高等级规划编制专家,或返聘一批离退休规划建设人才,以缓解规划建设人才缺乏的问题。应加大现有的县乡两级规划编制人员培训力度,适度提高规划编制人员待遇,用待遇留住人,用事业凝聚人。要注重培养“土专家”,在规划建设管理人才短期内难以大幅增加的情况下,要把提高村“两委”负责人的综合素质和规划管理能力作为重要手段,统筹安排住建、环保、卫生、水利等部门,分批分期组织中心村(社区)“两委”负责人开展教育培训和学习考察,提升村庄建设管理和引领发展的水平和能力。

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